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湖南等17个省份出台地方版户改方案 均涉及居住证

来源:新华网 | 2015-06-10 16:06 编辑:林露

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“地方版”户籍制度改革意见正加速出台。截至目前,已有17个地区推出省级深化户籍制度改革的实施意见,并且都涉及居住证问题。

从意见内容看,几乎所有省份都提出建立居住证制度,取消农业和非农业户口的性质区分,以及细化落户政策等,但在涉及土地问题时多采取“模糊处理”的方式,农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障,目前还没有统一的解决方案。

17省份出台户改方案 居住证制度成为抓手

记者初步统计发现,全国31个省区市中,至少已有河北、河南、黑龙江、湖南、安徽、山东、新疆、江苏、江西、广西、陕西、山西、吉林、福建、贵州、四川、青海等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区,亦推出了一些市级层面上的改革意见。此外,根据各地的政府工作报告,北京、上海、重庆、广东、内蒙古等地也明确了今年将出台户籍改革文件,或实行及健全居住证制度等相关措施。

2014年7月底,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见,统筹考虑,因地制宜,抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施,并向社会公布”。

记者发现,在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中,几乎所有省份都提出了建立居住证制度,取消农业和非农业户口的性质区分,以及细化落户政策等。更有多地提出了具体实施的时间表。

据了解,《居住证管理办法》已于去年年底由国务院法制办启动公开征求意见程序,有望于今年出台。北京、上海、广东、湖北、河南、四川、内蒙古、福建等省份已经公开提及将实行或健全居住证制度。

近半省份仍未出细则 特大城市改革遇难题

距离预定的2020年全面完成改革任务只剩五年时间,但仍有近半数省份未出台相关细则。专家认为,户籍制度改革的实际进展不尽如人意,其中有改革成本巨大等客观原因,但户籍改革尤其是特大型城市的改革不应再拖延。

记者梳理北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨等15个特大或超大城市的现行政策发现,这些城市均明确居住证申请门槛,但积分落户并未在所有城市出台,已出台地区落户政策也整体较为苛刻。

有观点认为,户籍制度改革推进缓慢的重要原因是改革成本较高。农业转移人口市民化之后要享受基本公共服务,这就需要很高的成本。而作为主要的成本承担者,地方政府改革积极性不高,导致其在具体实施中比较消极被动。

“未来新型城镇化是以户籍制度改革为核心的城镇化,我赞成仍然要继续保持改革的渐进性。但渐进性不是说要拖延,我们必须要有时间表、路线图和军令状。”中国社会科学院副院长蔡昉表示,现在特大型城市推进户籍改革,确实遇到人口密集、环境问题、交通堵塞问题,甚至可能有贫民窟等问题,少数几个特大城市或许应该特殊施策。但是,要严格界定哪些城市户籍制度改革应该慎重,不能把这个范围过分扩大。

北京理工大学教授胡星斗表示,现在中小城市已基本上放开限制,可以自由落户,大城市却控制得比较厉害。

“城市越大,人口聚集产生的经济效率就越高。目前中国的大城市数量并不多,相对于13亿多的人口基数来说,中国只有北上广深等几个大城市。日本只有1亿多人口,就有东京、大阪等多个大都市。”胡星斗认为,过去强调就地转移人口,就地就业,发展小城镇,大城市好像由于人满为患就不宜发展,这是一种偏见。其实所谓的“城市病”是治理能力的问题,与城市规模没有关系。

蔡昉也认为,“要对症下药,不要因噎废食”,户籍制度改革的顶层设计权在中央,但归根结底需要地方政府推进。下一步有必要确定一个工作办法,把成本分担、红利共享实实在在地落实下去,可以大幅度提高地方政府推进户籍制度改革的积极性。

涉及土地问题时多采取“模糊处理”

值得注意的是,在已经出台的“地方版”户改意见中,对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障,各地目前还没有统一的解决方案。只有吉林省等少数地区提出探索进城落户农民有偿退出“三权”的实现方式,但仍然需要进一步试点。不过,几乎所有地区都明确,现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

“土地涉及多方利益,是户籍改革的一大难点。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者,本轮户籍改革的一大原则是,国家不提倡户籍政策和农民的土地权益挂钩,并反对强行剥夺农民的土地权利。所以地方在出台文件时为了稳定户改和土地两者之间的关系,更多采用的是“模糊”的处理方式。严格意义上来说,这比统一出台一个全国性的土地处置方式要合理一些。

土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为,土地制度改革需要尽快取得突破,否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况,最终拖累城镇化进程。随着户改正式启动,将促使农地确权等基础工作进程进一步加快,相关法律修订也将提上日程。

“现有的户籍制度和土地制度看似一个管地、一个管人,似乎很不同,其实很有共性。”一位业内专家告诉记者,农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到充分保证,如今户籍改革已经启动,相应的土地制度改革如果不尽快取得突破,有可能会出现两种制度不相匹配的情况,最终拖累户籍改革整体进程。

李国祥认为,长远来看,应该探索土地权益有偿退出和让渡的方法,目前有的地方正在探索,例如进城换了户口的农民将土地经营权流转出去,在拥有城市居民权利的同时保留了农村土地的承包权,但这也是一种改革时期的过渡方式。

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